El Caso Eiger
Primeros pasos en la delimitación de la actuación de la autoridad administrativa en los procedimientos administrativos sancionadores
Primeros pasos en la delimitación de la actuación de la autoridad administrativa en los procedimientos administrativos sancionadores
Actualmente, la investigación, persecución y sanción de las infracciones tipificadas en normas como la ley de mercado de valores, telecomunicaciones, energía, transporte, tributaria, competencia, concursal, protección al consumidor, se ha delegado a diversos órganos administrativos. Si bien la delegación de estas facultades a la Administración Pública se justifica en razones pragmáticas, también hay que tener presentes todos los riesgos que puede conllevar dicha delegación.
Hay que tener en cuenta que los órganos de la Administración Pública, en principio, no tienen la independencia y autonomía que tiene el Ministerio Público y el Poder Judicial, por lo menos normativamente. Otro aspecto importante se encuentra en que la Administración Pública, por diseño, se debe encargar de ejecutar la política del Gobierno elegido democráticamente. Es el brazo ejecutor de la política del Gobierno.. Sin embargo, si bien el Gobierno tiene la potestad de llevar a cabo las políticas por las cuales fue elegido, esa potestad tiene como límite el derecho de los individuos.
Y aquí viene el segundo peligro que puede tener la concentración de la investigación, persecución y sanción de infracciones en los órganos de la Administración Pública. Dado que la Administración Pública es el ejecutor de las políticas del Gobierno, puede privilegiar la consecución de estas por encima de los derechos e intereses de los individuos, y dar lugar a una estructura institucional cuyos procedimientos no garanticen debidamente los derechos de los particulares cuando se les abre un procedimiento sancionador. A veces, por ejemplo, el mismo órgano que investiga y acusa es el que sanciona, lo cual implica una directa violación del principio acusatorio que rige nuestro ordenamiento sancionador, de acuerdo a la abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional[1].
Asimismo, debido a la estrecha vinculación de los órganos de la Administración Pública con el Gobierno, suele ocurrir que cuando se presenta un conflicto de interés público, como el incremento de los precios de un bien sensible para la población, los órganos de la Administración Pública empiezan a realizar investigaciones que puede afectar los derechos de las personas investigadas.
En efecto, producto de la investigación que realizan los órganos de la Administración Pública, éstos pueden requerir abundante información y documentación a los particulares, bajo apercibimiento de sancionarlos si es que no cumplen con los mismos; en otros casos, se les requiere que produzca determinada información, lo cual puede acarrear importantes costos; y, en los casos más gravosos, se pueden realizar diligencias inspectivas en sus locales, lo cual significa la paralización de las labores de la empresa mientras dure la inspección y la contratación de abogados que permita supervisar la legalidad de la actuación de la Administración Pública. Mucho de estos casos, se realizan sin que existan indicios de la probable comisión de una infracción.
Por ello, resulta sumamente importante la Sentencia del 29 de agosto de 2006 (caso Eiger)[2], recaída en el Expediente N° 3075-2006-PA/TC, por la cual la Sala Primera del Tribunal Constitucional establece un precedente que contiene la regla de que cualquier medida restrictiva o limitativa de un derecho de los particulares debe encontrarse sustentada en elementos fácticos y jurídicos mínimos.
Este caso resulta de especial relevancia por cuanto esta sentencia analiza la realización de una diligencia de inspección, que es una de las medidas más invasivas que puede llevar a cabo la Administración Pública sobre los derechos de los particulares. El Tribunal Constitucional señaló que para llevar a cabo ese tipo de diligencias es necesario que la autoridad administrativa cuente con elementos probatorios suficientes de la comisión de la infracción. La simple invocación de normas jurídicas no puede servir como argumento para convalidar la procedencia de la misma. Este último punto resulta importante, dado que invalida cualquier actuación de la Administración Pública cuyo único sustento sea la simple invocación de normas. De esta manera, se obliga a la Administración Pública que justifique todos aquellos actos que puedan significar una restricción o limitación sobre los derechos de los administrados, pues de lo contrario serían arbitrarios.
La motivación de los actos de la Administración Pública es una garantía para el administrado dado que le permitiría conocer si las razones alegadas por dicha autoridad para sustentar su actuación guardan conformidad con el ordenamiento jurídico. En caso contrario, el particular afectado con la actuación de la Administración Pública podrá impugnarla por vulnerar sus derechos y solicitar las medidas reparadoras que considere convenientes[3].
Con relación al nivel probatorio necesario para emitir una medida que pueda afectar los derechos de los administrados, el Tribunal Constitucional sólo afirmó que las pruebas deben ser suficientes para considerar que existe una vulneración del derecho del solicitante o que la infracción es inminente.
Desde nuestro punto de vista, el nivel probatorio que se exigirá a la autoridad administrativa dependerá del tipo de acto que se trate. Cuando mayor sea la afectación sobre un derecho de los particulares, mayor deberá ser la fundamentación del acto de la autoridad administrativa. No es lo mismo requerir información que citar a un administrado, decomisar un bien o realizar una inspección. Cada una de estos actos no sólo afecta distintos derechos de los administrados, sino que también tiene un distinto nivel de injerencia sobre su esfera jurídica. En ese sentido, será la jurisprudencia la que establezca cuáles serán los distintos niveles de fundamentación que se exija a la autoridad administrativa, de acuerdo al derecho afectado.
Como hemos señalado, actualmente la Administración Pública investiga, procesa y sanciona una serie de infracciones, las cuales pueden afectar diversos derechos de los administrados -como el de propiedad, reputación, libertad de empresa, debido procedimiento, entre otros-, motivo por el cual es necesario delimitar el ámbito de actuación dentro del cual debe actuar la administración. En ese escenario, el caso Eiger se constituye en un primer e importante paso en esa dirección.
[1] En atención a lo arriba mencionado, no resultaría descabellado pensar que el diseño de la mayoría de los procesos administrativos sancionadores resultaría inconstitucional.
[2] De los antecedentes expuestos en la sentencia del Tribunal Constitucional, se desprende que Microsoft Corporation y otros solicitaron a la Oficina de Derechos de Autor del Indecopi realizar una inspección en la Universidad Privada de Tacna entidad ubicada en la localidad del mismo nombre, inspección que, sin embargo, fue suspendida por iniciativa de la misma interesada, con objeto de variar su solicitud original respecto de otra entidad ubicada dentro de la misma localidad. Sin embargo, posteriormente, la Oficina de Derechos de Autor, pese a los alcances de la petición de variación presentada por Microsoft, varió arbitrariamente de localidad procediendo a ejecutar la inspección en contra de Eiger, domiciliada en Av. Cuba N.° 699, Jesús María, departamento de Lima. El Tribunal Constitucional señala que no existe prueba alguna que haya sustentado la diligencia de inspección realizada por la Oficina de Derechos de Autor.
Para mayor información puede verse el siguiente link que dirige directamente a la sentencia objeto de comentario:
http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/03075-2006-AA.html
[3] En este caso, uno de los remedios impuestos por el Tribunal Constitucional fue la nulidad de la diligencia y, en consecuencia, la exclusión de todo el material probatorio recopilado en la diligencia de inspección.
Hay que tener en cuenta que los órganos de la Administración Pública, en principio, no tienen la independencia y autonomía que tiene el Ministerio Público y el Poder Judicial, por lo menos normativamente. Otro aspecto importante se encuentra en que la Administración Pública, por diseño, se debe encargar de ejecutar la política del Gobierno elegido democráticamente. Es el brazo ejecutor de la política del Gobierno.. Sin embargo, si bien el Gobierno tiene la potestad de llevar a cabo las políticas por las cuales fue elegido, esa potestad tiene como límite el derecho de los individuos.
Y aquí viene el segundo peligro que puede tener la concentración de la investigación, persecución y sanción de infracciones en los órganos de la Administración Pública. Dado que la Administración Pública es el ejecutor de las políticas del Gobierno, puede privilegiar la consecución de estas por encima de los derechos e intereses de los individuos, y dar lugar a una estructura institucional cuyos procedimientos no garanticen debidamente los derechos de los particulares cuando se les abre un procedimiento sancionador. A veces, por ejemplo, el mismo órgano que investiga y acusa es el que sanciona, lo cual implica una directa violación del principio acusatorio que rige nuestro ordenamiento sancionador, de acuerdo a la abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional[1].
Asimismo, debido a la estrecha vinculación de los órganos de la Administración Pública con el Gobierno, suele ocurrir que cuando se presenta un conflicto de interés público, como el incremento de los precios de un bien sensible para la población, los órganos de la Administración Pública empiezan a realizar investigaciones que puede afectar los derechos de las personas investigadas.
En efecto, producto de la investigación que realizan los órganos de la Administración Pública, éstos pueden requerir abundante información y documentación a los particulares, bajo apercibimiento de sancionarlos si es que no cumplen con los mismos; en otros casos, se les requiere que produzca determinada información, lo cual puede acarrear importantes costos; y, en los casos más gravosos, se pueden realizar diligencias inspectivas en sus locales, lo cual significa la paralización de las labores de la empresa mientras dure la inspección y la contratación de abogados que permita supervisar la legalidad de la actuación de la Administración Pública. Mucho de estos casos, se realizan sin que existan indicios de la probable comisión de una infracción.
Por ello, resulta sumamente importante la Sentencia del 29 de agosto de 2006 (caso Eiger)[2], recaída en el Expediente N° 3075-2006-PA/TC, por la cual la Sala Primera del Tribunal Constitucional establece un precedente que contiene la regla de que cualquier medida restrictiva o limitativa de un derecho de los particulares debe encontrarse sustentada en elementos fácticos y jurídicos mínimos.
Este caso resulta de especial relevancia por cuanto esta sentencia analiza la realización de una diligencia de inspección, que es una de las medidas más invasivas que puede llevar a cabo la Administración Pública sobre los derechos de los particulares. El Tribunal Constitucional señaló que para llevar a cabo ese tipo de diligencias es necesario que la autoridad administrativa cuente con elementos probatorios suficientes de la comisión de la infracción. La simple invocación de normas jurídicas no puede servir como argumento para convalidar la procedencia de la misma. Este último punto resulta importante, dado que invalida cualquier actuación de la Administración Pública cuyo único sustento sea la simple invocación de normas. De esta manera, se obliga a la Administración Pública que justifique todos aquellos actos que puedan significar una restricción o limitación sobre los derechos de los administrados, pues de lo contrario serían arbitrarios.
La motivación de los actos de la Administración Pública es una garantía para el administrado dado que le permitiría conocer si las razones alegadas por dicha autoridad para sustentar su actuación guardan conformidad con el ordenamiento jurídico. En caso contrario, el particular afectado con la actuación de la Administración Pública podrá impugnarla por vulnerar sus derechos y solicitar las medidas reparadoras que considere convenientes[3].
Con relación al nivel probatorio necesario para emitir una medida que pueda afectar los derechos de los administrados, el Tribunal Constitucional sólo afirmó que las pruebas deben ser suficientes para considerar que existe una vulneración del derecho del solicitante o que la infracción es inminente.
Desde nuestro punto de vista, el nivel probatorio que se exigirá a la autoridad administrativa dependerá del tipo de acto que se trate. Cuando mayor sea la afectación sobre un derecho de los particulares, mayor deberá ser la fundamentación del acto de la autoridad administrativa. No es lo mismo requerir información que citar a un administrado, decomisar un bien o realizar una inspección. Cada una de estos actos no sólo afecta distintos derechos de los administrados, sino que también tiene un distinto nivel de injerencia sobre su esfera jurídica. En ese sentido, será la jurisprudencia la que establezca cuáles serán los distintos niveles de fundamentación que se exija a la autoridad administrativa, de acuerdo al derecho afectado.
Como hemos señalado, actualmente la Administración Pública investiga, procesa y sanciona una serie de infracciones, las cuales pueden afectar diversos derechos de los administrados -como el de propiedad, reputación, libertad de empresa, debido procedimiento, entre otros-, motivo por el cual es necesario delimitar el ámbito de actuación dentro del cual debe actuar la administración. En ese escenario, el caso Eiger se constituye en un primer e importante paso en esa dirección.
[1] En atención a lo arriba mencionado, no resultaría descabellado pensar que el diseño de la mayoría de los procesos administrativos sancionadores resultaría inconstitucional.
[2] De los antecedentes expuestos en la sentencia del Tribunal Constitucional, se desprende que Microsoft Corporation y otros solicitaron a la Oficina de Derechos de Autor del Indecopi realizar una inspección en la Universidad Privada de Tacna entidad ubicada en la localidad del mismo nombre, inspección que, sin embargo, fue suspendida por iniciativa de la misma interesada, con objeto de variar su solicitud original respecto de otra entidad ubicada dentro de la misma localidad. Sin embargo, posteriormente, la Oficina de Derechos de Autor, pese a los alcances de la petición de variación presentada por Microsoft, varió arbitrariamente de localidad procediendo a ejecutar la inspección en contra de Eiger, domiciliada en Av. Cuba N.° 699, Jesús María, departamento de Lima. El Tribunal Constitucional señala que no existe prueba alguna que haya sustentado la diligencia de inspección realizada por la Oficina de Derechos de Autor.
Para mayor información puede verse el siguiente link que dirige directamente a la sentencia objeto de comentario:
http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/03075-2006-AA.html
[3] En este caso, uno de los remedios impuestos por el Tribunal Constitucional fue la nulidad de la diligencia y, en consecuencia, la exclusión de todo el material probatorio recopilado en la diligencia de inspección.
3 comentarios:
jurisprudencia sobre derecho administrativo sancionador
Lás facultades otorgadas a la administración pública deben ser ejercidas dentro del marco legal, respetando los derechos constitucionales. No por cualquier cosa se puede requerir a un ciudadano, pues podría llevarse a cabo un ejercicio arbitrario.
Buen artículo.
Saludos
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